Data: Kraków, październik 2024 r.
Autor: Jacek Koj
Wizyta studyjna odbyła się w dniach 21–25.10.2024 r. i obejmowała spotkania w Hamburgu, Poczdamie i Berlinie. Uczestniczył w niej zespół projektowy składający się z czterech osób, w tym po dwóch przedstawicieli Instytutu Rozwoju Miast i Regionów oraz Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej. Celem wyjazdu było zdobycie wiedzy na temat niemieckich doświadczeń i dobrych praktyk w zakresie zintegrowanego planowania i zarządzania rozwojem w obszarach funkcjonalnych, w tym w monocentrycznym obszarze metropolitalnym i w skali regionalnej, a także na terenach transgranicznych.
Region Metropolitalny Hamburga (Hamburg)
Pierwsze spotkanie miało miejsce w siedzibie Regionu Metropolitalnego Hamburga. Przedstawiciele instytucji przyjmującej wprowadzili uczestników w specyfikę funkcjonowania regionów metropolitalnych w Niemczech, które dzięki blisko 30-letniej historii są strukturami o ugruntowanej pozycji w systemie zarządzania rozwojem i cechują się silnymi wewnętrznymi powiązaniami funkcjonalnymi. Jednocześnie, co interesujące z polskiej perspektywy, ich granice i kompetencje nie są zdefiniowane w prawodawstwie ogólnokrajowym, lecz wynikają z umów o współpracy pomiędzy poszczególnymi jednostkami samorządu terytorialnego i innymi podmiotami publicznymi, jak również organizacjami gospodarczymi i partnerami społecznymi.
Region Metropolitalny Hamburga jest drugą pod względem liczby mieszkańców (5,1 mln) tego typu jednostką terytorialną w Niemczech. Na tle kraju wyróżnia się poprzez fakt, że obejmuje gminy położone w czterech krajach związkowych (landach), co wymaga koordynacji różnych systemów zarządzania rozwojem, np. w zakresie planowania przestrzennego, opartego w większości na regulacjach prawnych tworzonych na poziomie landów. Mimo to polityka rozwoju, w tym polityka przestrzenna, prowadzona jest w sposób spójny w ramach deliberatywnego proces decyzyjnego, czego przykładem jest sfinalizowany po dwóch latach prac i konsultacji społecznych model rozwoju struktury przestrzennej Regionu Metropolitalnego do 2045 roku. Model ten obejmuje układ zielonej infrastruktury, sieć transportową, obszary o perspektywicznym znaczeniu dla rozwoju („koła zamachowe”) i główne osie osadnictwa jako wyróżniki struktury przestrzennej. Rola zarządu Regionu Metropolitalnego we wdrażaniu modelu będzie polegała na wspieraniu poszczególnych podmiotów w realizacji jego założeń w ramach ich kompetencji, tworzenia warunków dla projektów o kluczowym znaczeniu dla Regionu, promowaniu dobrych praktyk, monitorowaniu efektów i udostępniania przestrzeni do dialogu między interesariuszami.
Region cechuje się ponadto silną monocentrycznością i dużym kontrastem pod względem gęstości zaludnienia między mocno zurbanizowanym rdzeniem a w większości wiejską strefą zewnętrzną (odpowiednio 2400 i 130 os./km2), co determinuje ścisłą współpracę miejsko-wiejską. Podstawę prawną stanowi traktat pomiędzy krajami związkowymi, których wkład do budżetu jest proporcjonalny do udziału ludności każdego z nich w Regionie Metropolitalnym. Struktura instytucjonalna Regionu jest natomiast zdefiniowane we wspólnej umowie zawartej przez wszystkich interesariuszy. Wnioski o dofinansowanie projektów mogą składać gminy i powiaty pod warunkiem pokrycia kosztu wkładu własnego w wysokości 20%. Dopuszczalne są zarówno działania inwestycyjne, jak i „miękkie” z zakresu m.in. innowacyjności, planowania przestrzennego, mobilności społecznej i marketingu. Szczególnie promowane są przedsięwzięcia, które obejmują cały obszar lub znaczącą większość Regionu Metropolitalnego, integrują różnych partnerów, odgrywają modelową rolę w Regionie i wprowadzają rozwiązania możliwe do replikacji jako dobre praktyki, jak również takie, które tworzą trwałe struktury przestrzenne lub społeczne.
Pobyt w Hamburgu był również okazją do przeprowadzenia wizji terenowej, skupionej w szczególności na podlegających intensywnej transformacji terenach portowych (HafenCity Hamburg). Realizowane na tym obszarze od początku lat 2000. projekty o znaczeniu metropolitalnym są ukierunkowane na rozwój budownictwa mieszkaniowego, przeznaczonego w większości na wynajem w celu ograniczenia spekulacji nieruchomościami, oraz wspieranie funkcji akademickiej poprzez ulokowanie w 2006 roku nowoutworzonego państwowego uniwersytetu (HafenCity Universität Hamburg). Wiedzę na temat procesu rewitalizacji dawnych doków zdobyto dzięki wizycie w centrum informacyjnym (HafenCity InfoCenter), na potrzeby którego zaadaptowano budynek dawnej kotłowni portowej elektrowni.
Fot. 1. Spotkanie w siedzibie Regionu Metropolitalnego Hamburga (źródło: archiwum autora).
Fot. 2. Centrum informacyjne na temat rewitalizacji terenów portowych (źródło: archiwum autora).
Wspólna Jednostka Planistyczna Berlina i Brandenburgii (Poczdam)
Tematyka spotkania w siedzibie Wspólnej Jednostki Planistycznej Berlina i Brandenburgii miała charakter przekrojowy i obejmowała zagadnienia z zakresu planowania przestrzennego i zarządzania rozwojem w skali regionalnej oraz polsko-niemieckiej współpracy transgranicznej w zakresie polityki przestrzennej.
Niemiecki system planowania przestrzennego na obszarach metropolitalnych ma charakter wielopoziomowy, oparty na regulacjach umocowanych w prawie federalnym, ustawodawstwie krajów związkowych i przepisach regionów metropolitalnych. Region Stołeczny Berlin-Brandenburgia jest obszarem metropolitalnym, w którym ze względu na silne powiązania funkcjonalne zwarto umowę między landem Brandenburgii a Berlinem, stanowiącym odrębny kraj związkowy, w wyniku której powołano wspólną instytucję planistyczną. Dla celów planistycznych w sieci osadniczej Regionu Stołecznego wyodrębniono trzy poziomy ośrodków centralnych: metropolię, ośrodki wyższego rzędu (główne miasta regionalne) i ośrodki średniego rzędu (pozostałe miasta regionalne). Pozostałe miasta są traktowane równorzędnie, ze względu na fakt zapewniania przez nie podstawowych usług publicznych. W granicach strefy podmiejskiej Berlina wyznaczono natomiast obszary priorytetowego rozwoju osadnictwa wzdłuż wybiegających z rdzenia w układzie gwiaździstym linii kolejowych. Tereny te, wraz z wyznaczonymi ośrodkami wyższego średniego rzędu są traktowane jako kluczowe obszary rozwoju zabudowy. Poza nim wytyczono sieć terenów otwartych, w ramach której działalność budowlana możliwa jest jedynie w wyjątkowych przypadkach. Tereny te mają w założeniu charakter wielofunkcyjny, ze szczególnym naciskiem na użytkowanie rolnicze. Godnym rozpowszechnienia przykładem współpracy międzyinstytucjonalnej jest projekt parków regionalnych, dzięki któremu możliwe jest skoordynowane projektowanie sieci terenów zieleni na styku metropolii stołecznej i strefy podmiejskiej. Przedsięwzięcie realizowane było początkowo przez organizacje pozarządowe i samorządy, a obecnie koordynowane jest przez powołane do tego celu stowarzyszenie „Dachverband der Regionalparks in Brandenburg und Berlin e.V.” W jego ramach od 2018 roku zrealizowano 21 projektów inwestycyjnych, a w 2021 roku przyjęto „Zielony Masterplan”, w którym nakreślono ramy koncepcyjne dla dalszego kształtowania układu sieci zielonej infrastruktury w Regionie Stołecznym.
Podstawą współpracy między Polską a Niemcami w zakresie planowania przestrzennego jest Polsko-Niemiecki Traktat o Dobrym Sąsiedztwie z 1991 roku, na podstawie którego utworzono Komisję Międzyrządową ds. Współpracy Regionalnej i Przygranicznej, w ramach której działa Komitet ds. Planowania Przestrzennego. Komitet obejmuje działalnością przygraniczny obszar wspólnego oddziaływania (łącznie ok. 160 tys. km2 zamieszkałe przez blisko 21 mln ludności), na który składają się cztery polskie województwa i cztery niemieckie kraje związkowe, w tym Berlin i Brandenburgia reprezentowane przez Wspólną Jednostkę Planistyczną, będącą gospodarzem spotkania. Nie tworzy on prawnie wiążących dokumentów planistycznych, lecz jest odpowiedzialny za kształtowanie ogólnie koncepcji rozwoju, w tym na poziomie subregionalnym, wspieranie projektów oddolnych i formowanie instytucjonalnej sieci współpracy. Kluczowym efektem pracy Komitetu jest opracowanie Wspólnej Koncepcji Przyszłości dla polsko-niemieckiego obszaru powiązań „Wizja 2030”. Główne cele tej koncepcji to wzmacnianie i pogłębianie powiązań transgranicznych, rozwijanie potencjału ekonomicznego i społecznego i poprawianie pozycji wspólnego obszaru powiązań jako dynamicznego regionu europejskiego. Realizacji celów służą działania związane z wykorzystaniem potencjału policentrycznej struktury osadniczej po obu stronach granicy, poprawy połączeń transportowych, inwestycji w kapitał ludzki, promowanie zrównoważonego rozwoju i tworzenia warunków dla podnoszenia jakości życia. Obecnie trwają prace nad wydłużeniem perspektywy koncepcji poza 2030 rok.
W ramach wizji terenowej uczestnicy mieli możliwość zwiedzenia gmachu Parlamentu Krajowego Brandenburgii, stanowiącego przykład rekonstrukcji zabytku z zachowaniem historycznej wierności formy zewnętrznej, a jednocześnie całkowicie współczesnego kształtowania wnętrza spełniającego wszelkie standardy dostępności architektonicznej i efektywności energetycznej.